重磅文章 | 中国多维扶贫这样炼成

中国的多维扶贫已走在世界前列。诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森提出“多维贫困”理念：贫困不仅仅是收入不足，更是没有能力获得教育、卫生、饮水等基本服务。中国现行的扶贫标准就是一个综合性的多维指标，它包含人均收入指标，同时把“两不愁、三保障”作为贫困人口脱贫的基本要求和核心指标。新中国成立以来，我国是全世界发展中国家在多维扶贫领域做得最好的国家。

一、教育扶贫

新中国成立以后，为改变农村文盲率高达95%以上，适龄儿童入学率只有20%左右的落后局面，为保证社会主义各项事业的顺利开展，中央政府在教育上主要抓两个方面：一方面抓扫盲教育；一方面加强义务教育。

1949年12月，教育部召开了“第一次全国教育工作会议”，在这次会议上首次提出了“从1951年开始进行全国规模的识字运动。”1952年6月5日，教育部公布了1500个常用字表，并以此作为扫除文盲工作中的脱盲标准。同年11月15日，我国政府成立了中央扫盲工作委员会。中央扫盲工作委员会的成立，意味着扫盲工作已经不再是一个教育问题，而是作为政治问题对待的。

1956年1月，教育部印发了《十二年国民教育事业规划纲要》，明确将“普及义务教育，使新生一代人人受到国民必须受的教育”作为国民教育工作的三大任务之一，要求7年内基本扫除文盲，7年内在全国基本普及义务教育。1956年3月，中共中央、国务院发布《关于扫除文盲的决定》，会议指出：“扫除文盲是我国文化上的一场大革命，也是国家进行社会主义建设的一项极为重要的政治任务。”同年9月，党的八大又提出：“必须用极大的努力逐步扫除文盲，并且在财政力量许可的范围内，逐步地扩大小学教育，以求在十二年内分期地普及小学义务教育。”六七十年代，我国逐渐建立起了九年一贯制义务教育制度。改革开放前新中国在人力资本上的积累，也为改革开放后的中国经济奇迹做了充分的社会准备。

二、卫生健康扶贫

新中国成立之初，我国农村医疗卫生落后，人们生活水平低下，传染病、寄生虫病、地方病十分流行，国民的健康状况十分糟糕。据统计，当时全国人口的发病数累计每年1400万人，死亡率在20‰以上，其中半数以上死于可预防的传染病，农村婴儿死亡率高达170‰。人均平均寿命在35岁左右，是当时世界上平均寿命最低的国家之一。中央政府深知农民健康的好坏对人民幸福生活的影响。因此，针对农村卫生资源匮乏、卫生条件差、各种疾病流行猖獗等问题，中央政府出台一系列政策，并采取一些强有力的措施及手段。

1952年，中央政府提出“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”作为卫生工作建设的四大方针。四大方针的提出和确立，为新中国卫生事业的发展指明了方向。

为了解决农民缺医少药的问题，并充分利用和发挥农村中原有卫生资源的作用，我国政府一方面利用有限的资金建立基层卫生机构，一方面整合已有的农村卫生资源组建联合诊所。联合诊所是一种医疗卫生合作组织，是农村基层卫生人员兴办的集体所有制性质的互助合作医疗机构。联合诊所出现于上世纪50年代，结束于农村合作医疗制度普及后。在近二十年的时间里，它与农业社保健站和公社卫生院成为广大农村基层卫生组织的三种基本形式，为解决当时农村卫生资源极度匮乏、农民缺医少药的问题，加强农村基层社会的卫生防疫工作起了一定的作用。不过，组建联合诊所是利用农村已有的卫生资源来解决农村居民看病难的问题，而农村现有的卫生资源远远无法满足占全国80%以上的农村居民的医疗需求。在此背景下，中央政府决定利用稍有优势的城市卫生资源支援农村，组织城市医疗卫生人员到农村进行巡回医疗。据不完全统计，到1965年4月中旬，全国共组织1521个医疗队，参加巡回医疗的医务人员（包括县医院）18697人，其中绝大多数省区的医疗队都有一流的专家、教授、名中医参加。

1965年，毛泽东同志接到的卫生部关于农村医疗现状的报告称，中国有140多万名卫生技术人员，其中70%在大城市，20%在县城，只有10%在农村；医疗经费使用上，城市占比75%，农村只占25%。1965年6月26日，毛泽东同志做了“关于把医疗工作的重点放到农村的指示”，自此，普及农村医疗卫生的工作在全国迅速展开。在全国各县成立人民医院，在公社一级成立卫生院，在村里设卫生室，构成农村三级医疗卫生网。农村三级医疗卫生网是以大队合作医疗站为前哨，公社卫生院为枢纽，县级医疗卫生机构为中心，把预防、保健、医疗工作联结在一起，在全国范围内组成一个完整的医疗预防体系，为广大农民提供医疗保健服务。

20世纪60年代后期至80年代初，农村普遍建立起了县、乡、村三级医疗卫生保健网，农村合作医疗的覆盖率达90%以上，赤脚医生成为农村合作医疗的忠实执行者。农村“缺医少药”和农民的生存状况得到极大改善。据《1979年世界发展报告》显示，中国1960-1977年人均国民生产总值年增长率为5.1%，但婴儿和儿童死亡率却大大下降，人均预期寿命也明显延长。到1981年，人均预期寿命已由新中国成立之初的35岁增加到69岁，婴儿死亡率从200‰下降到37‰。这些显著成就很大部分归功于农村合作医疗的推广。农村三级医疗保健网、农村合作医疗制度和赤脚医生曾一度被认为是中国农村医疗服务的“三大法宝”，并被世界卫生组织和世界银行给予高度评价，被誉为“以最小投入获得了最大健康收益的中国模式。”

三、妇女儿童健康减贫

妇女作为“半边天”，对人类社会发展有着十分重要的作用和影响。儿童是一个民族、一个国家发展的未来和希望。尊重妇女、关爱儿童，既是社会文明进步的重要标志，也是中华民族五千年来生生不息的一个重要因素。

20世纪90年代以来，妇女和儿童问题已经日益成为国际社会关注的重要议题和优先领域。“母亲安全”“儿童优先”正在成为全球性妇幼卫生工作的行动准则。

1982年，卫生部颁布《全国计划免疫工作条例》，将普及儿童免疫纳入国家卫生计划。1985年，我国政府宣布分两步实现普及儿童计划免疫——1988年各省实现12个月龄和18个月龄接种率达85%的目标，1990年这一比率达85%。1986年，根据WHO（世界卫生组织）推荐的免疫程序，卫生部重新修订了《儿童计划免疫》。

四、男女平等

新中国成立后，党和政府把男女平等作为我国社会发展的基本国策及首要任务提出来。起临时宪法作用的《共同纲领》第6条规定：“中华人民共和国废除束缚妇女的封建制度，妇女在政治的、经济的、文化教育的、社会生活的各方面，均有与男子平等的权利。实行男女婚姻自由。”1950年颁布的《婚姻法》保障了妇女在婚姻方面享有与男子平等的权利。至此，中国确立起男女平等的社会主义制度，男女平等有了法律基础和制度保障。此后，国家通过意识形态、政治运动和行政干预，不仅使“男女平等”思想深入人心，而且使之体现在社会生活的各个方面。在这个过程中，借助社会主义国家的力量，我国妇女在短时间内完成了两个跳跃：一是跳出了封建家庭，广泛进入社会；二是跳出了封建社会，直接进入现代意义上的民族国家。

未来，我们还需要在法律方面向前推进。今天的社会依然有很多歧视女性的地方，很多单位在招工时明确表示不招女性，或要求年龄35岁以下。还有的单位要求容貌较好，颜值较高，这也是一种歧视。所以，未来我国要推进就业立法，反对年龄歧视、性别歧视。

五、安全饮用水扶贫

水是生命之源,获得安全饮用水是人类生存的基本需求。科学研究表明,人体59%～66%是由水组成的。要维持人的健康基本需求，每人每天至少要得到20升的安全饮用水。加上其他日常生活用水，每人每天大约需50升水。目前，全球每6人中就有1人不能持续获得安全饮用水，80%的发病及死亡与水有关。在我国，通过饮用水发生和传播的疾病就有50多种。《联合国千年宣言》提出：在2015年年底前，使无法得到或负担不起安全饮用水的人口比例降低1/2。各国元首和政府首脑承诺最迟在2015年实现上述目标。联合国确定2005—2015年为生命之水国际行动10年，就是为实现上述目标采取的一项重要举措。

改革开放以来，中国在农村供水方面取得了显著进展，包括加强基本水源保护和自来水管入户。然而，解决和改善水源还不等于提供安全饮用水。1999年，世界银行驻中国代表处市政、供水、环境部主任乔治·普兰特先生说：“尽管中国近年来取得了很大进步，但仍然还有4.5亿多农村人口从不安全的水源取水或存在缺水问题。”同年，世界银行批准向中国提供1600万美元国际复兴开发银行贷款和3000万国际开发协会信贷，将使中国300多万农村人口从清洁安全的饮用水和卫生健康状况的改善中受益。

六、厕所减贫

现代医学指出，粪便中含有多种肠道传染病和寄生虫病的病原体，严重威胁人体健康。世界卫生组织报告显示，全球因缺乏厕所等基本卫生设施引发的肠道疾病，造成每年约150万未满5岁的儿童死亡。

1977年世界卫生组织提出“2000年人人享有卫生保健”的全球战略目标。联合国在《千年宣言》中明确提出：到2015年，将没有享受安全饮用水和基本卫生设施的人口比例减半。我国政府明确表示对以上目标的承诺。

清洁卫生的厕所是从源头上控制这些疾病传播的关键，对公共健康至关重要。我国农村改厕发起于20世纪60年代，是爱国卫生工作的重要内容，是贯彻“预防为主”方针，通过改善农村饮水条件和环境卫生状况来预防疾病、促进广大农村居民身心健康的一项卫生治本措施。20世纪70年代，中国爱卫会组织开展“两管五改”活动，清理整治环境，建厕所、管粪便、除四害，突出对人畜粪便的管理。1990年，全国爱国卫生委员会等五部委颁布的《我国农村“2000年人人享有卫生保健”规划目标》，依据我国农村不同经济地区（贫困、温饱、宽裕、小康）情况提出：到2000年，卫生厕所普及率——贫困地区为35%，温饱地区为45%，富裕地区为70%，小康地区为80%。1996年我国将改善农村环境卫生的受益户数任务纳入我国国民经济和社会发展建设的五年计划中，具体目标是“九五”卫生厕所普及率为40%，“十五”为55%。2000年底，全国农村卫生厕所普及率为44.85%，超额实现了“九五”目标。

七、易地扶贫搬迁

为实现到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，2011年党中央、国务院制定实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，明确到2020年稳定实现扶贫对象“两不愁三保障”的奋斗目标。现阶段扶贫开发确定了易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、革命老区建设、扶贫试点等专项工作。

与就地扶贫相比，易地搬迁扶贫具有投入少、效益大、可持续的特点。鉴于就地扶贫的政策效益和投入效益越来越微弱，就地脱贫的路子成本太高，效益不佳，缺乏可持续性。而异地搬迁扶贫的成本低于原地扶贫，而效益高于原地扶贫，是一条符合山区实际的脱贫路子。

经国务院批准，从2001年开始，国家发展和改革委员会安排专项资金，在全国范围内陆续组织开展易地扶贫搬迁工程，把居住在深山区、石山区、生态环境脆弱地区以及“一方水土养不活一方人”的生产生活条件极为艰苦地区的贫困农户搬迁出来，到条件较好的地区发展致富，从而彻底改变他们的生产生活条件，从根本上解决长期困扰他们的生存问题。这是新时期扶贫开发的一项重大战略举措，是适应新阶段、新形势扶贫工作需要的有效扶贫手段。

截至2015年底，已累计安排易地扶贫搬迁中央补助投资363亿元，搬迁贫困人口680多万人。一些地方也根据本地实际，统筹中央财政专项扶贫资金、扶贫移民、生态移民、避灾搬迁等资金实施了搬迁工程。在中央和地方的共同努力下，全国已累计搬迁1200万人以上。其中，“十二五”时期，国家发展和改革委员会加大了易地扶贫搬迁工程投入力度，搬迁成效更加明显，累计安排中央预算内投资231亿元，是前10年投入的1.75倍；累计搬迁贫困人口394万人，是前10年的1.37倍。同时，带动其他中央部门资金、地方投资和群众自筹资金近800亿元。

八、农村养老保险

改革开放以前，我国农村没有建立养老保险制度，只有农村五保供养和集体养老制度。农村五保供养，指的是对丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残农民实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（“五保”）的一种社会救助制度。五保对象是农村困难群体中最缺乏生存能力、最需要帮助照顾的弱势群体，为他们提供五保供养是有中国特色的农村社会保障体系的重要组成部分。

集体养老，指的是农民年老没有劳动能力时，可以通过集体平均分配获得口粮，这种分配上的平均主义实际上体现了集体保障职能。改革开放以后，随着农村家庭联产承包责任制的实施，集体养老制度失去了赖以生存的条件，也就慢慢消亡了。

九、农村最低生活保障制度

20世纪80年代以前，除农村五保外，各地普遍采取临时救助措施，对缺衣少食的贫困对象给予临时救助；80年代以后，一些省市开始探索临时救济与定期定量相结合的方法，对常年困难的农村贫困家庭定期进行资金或实物救助。在定期定量救助制度的基础上，东部发达省市（上海、广东、浙江、福建等）在20世纪90年代开始探索建立农村最低生活保障制度（简称“低保”）。90年代中期，“低保”制度从部分城市逐步拓展到全部城市，进而从城市延伸到农村。

1994年国务院召开了第十次全国民政会议，提出“到本世纪末，在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度”。1996年民政部下发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，鼓励各地要积极试点，稳步推进，并提出：“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。”与此同时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到1997年底，全国共有417个县建立了最低生活保障制度，占县总数的24.4%。

十、改炉改灶扶贫

改革开放近40年来，我国成功开展了一些农村改炉改灶项目。如农业部门从能源有效利用角度成功地为1.89亿农村居民安装了改良生物燃炉灶。这项国家改良炉灶项目是目前世界上规模最大、实施最成功的节能干预项目。又如，卫生部会同农业部和有关省份在中国三峡地区完成了15万户的改炉改灶任务，推广了适用于不同海拔高度山区、不同煤种、不同用途的10多种炉灶类型，结果表明改炉改灶后室内空气质量明显转好，氟化物、二氧化硫、一氧化碳和可吸入颗粒物等主要空气污染物的浓度下降了90%左右。此外，受世行及其他国际机构的援助，在中国贵州、陕西等省份开展的旨在降低以煤和生物燃料为主，大量的以改良炉灶和健康教育为主要手段的干预项目，已经取得了显著效果。

十一、自然灾害救助

我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，历史长、危害范围广、爆发力高，且具有季节性、阶段性、持续性、周期性、交替性和群发性等特点。我国民政部根据自然灾害的危害程度，将自然灾害划分为特大灾、大灾、中灾和小灾四个等级。其中，农作物绝收面积30万公顷以上；倒塌、毁损房屋3万间以上；因灾死亡30人以上；因灾需要紧急转移人数达3万人以上；牧区牲畜死亡10万头(只)以上；7级和7级以上特大破坏性地震；一次性灾害过程直接经济损失达10亿元以上的灾害为特大灾。

2001年以来，我国经历了南方低温雨雪冰冻灾害、汶川特大地震、青海玉树地震、舟曲特大泥石流、四川九寨沟地震等重特大自然灾害，减灾救灾的地位和作用更加凸显。

十二、电力减贫

1949年新中国成立时，中国农村的年用电量仅为2000万千瓦时，平均每个农民年用电量仅为0.05度。改革开放初期，农村面貌虽有很大改观，但生产力仍然受到束缚，有40％的农民依然过着“耕地靠牛、照明靠油、用水靠挑、碾米靠推”的无电生活。改革开放40多年来，我国基本实现了“户户通电”，电力扶贫取得了举世瞩目的成绩。

十三、交通减贫

交通运输是扶贫开发的重要领域，也是实现脱贫的基础性和先导性条件，“特别是在一些贫困地区，改一条溜索、修一段公路就能给群众打开一扇脱贫致富的大门。”“要想富，先修路，道路不通畅，经济发展和民生改善就无从谈起”，加快实施交通扶贫脱贫攻坚，是实现精准扶贫、精准脱贫的先手棋，是破解贫困地区经济社会发展瓶颈的关键，也是扩大内需，促进交通运输自身发展的重要举措，对全面建成小康社会具有重要战略意义。

十四、信息化扶贫

信息化扶贫的思想在我国出现得比较晚。20世纪90年代，扶贫与信息化结合的思想开始在学术界萌芽。杨学农、林全营较早提出“信息扶贫”的想法，并提出“信息势”的概念。谢俊贵认为，我国东西部、城乡之间存在严重的信息分化，政府和社会必须采取相应的扶贫措施来实现减贫，尤其是开展信息化扶贫。孔昭林认为，信息通讯技术扶贫为地方政府提供一种特殊的资源，建立地方电子政府，对地方政府改革和干部信息观念产生深刻的影响。李锦认为，当前城乡信息化建设的程度存在明显差异，农村地区的信息化程度远低于城市，城乡之间存在巨大的“数字鸿沟”，必须实行信息扶贫，消除“数字鸿沟”。汪向东、王昕天建议，主管部门应尽快把以电子商务扶贫为代表的信息扶贫纳入主流的扶贫政策体系之中，通过电子商务引导产业扶贫开发。

正是因为长期坚持多维扶贫，我国的扶贫开发事业取得了举世瞩目的伟大成就。改革开放近40年来，我国农村贫困人口减少7亿多，占全球减贫人口的70%以上；2013年至2016年，我国连续4年年度脱贫超过1200万人，累计脱贫5564万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。这充分表明，在国际社会还在对多维贫困进行理论探索之时，我们党已经在实践中开创了多维扶贫的崭新事业。

消除贫困一直是党的一项最重要的工作。新中国成立以来，扶贫标准根据经济社会的发展不断调整，党的十八大以来的“精准扶贫”模式，更是在世界历史上空前绝后的伟大壮举。经过了几十年来一代又一代人的艰苦奋斗，我国终于消除了绝对贫困，现在正在向乡村振兴迈进。中国脱贫方案成为他国之鉴，为研究多维扶贫提供了丰富多样的实践经验。